摘 要：当前我国经济增长正面临质的变化，对经济结构进行战略性调整势在必行，而结构调整的核心内容是产业结构的调整与优化，在产业结构调整和优化升级过程中，财政政策作为政府调控经济的主要手段，其作用是不容忽视的，为此应充分发挥财政政策对产业结构调整和优化升级的推动作用。因此本文从财政政策对产业结构调整的机理、原则以及存在的不足的角度分析，提出构建有利于产业结构调整优化的财政政策措施，充分发挥财税宏观调控作用。

　　作者简介：王雪珍，女，湖南省委党校湖南行政学院副研究员。研究方向：公共管理，公共经济。

　　关 键 词：产业结构调整；财税政策；宏观调控

　　产业结构调整是政府综合运用经济、行政、信息和法律等手段，引导企业优化资源配置结构，实现区域经济效益最大化的复杂系统工程。当前我国经济增长正面临质的变化，对经济结构进行战略性调整势在必行，而结构调整的核心内容是产业结构的调整与优化，在产业结构调整和优化升级过程中，财政政策作为政府调控经济的主要手段，其作用的方式和力度将直接影响到产业结构的优化和升级。

　　1、用财政政策支持产业结构优化的必要性

　　(1)市场机制调整优化产业结构的范围有限。在市场经济体制下，生产资源按社会需求分配于各个生产部门，是由市场机制这个“看不见的手”来安排的，或者说，是由以价格、利润为杠杆的市场机制来调整优化产业结构的。但是，市场机制并非对所有的产业都能发挥有效的作用。一是提供公共物品和具有“外部正效应”的产业(如基础产业、基础设施、高科技、高新技术产业)，由于其投资规模大、回收期长、项目回报率低或根本不具有营利性，成为微观经济个体不愿介入的“长线”产业。二是具有自然垄断特性和不完全竞争的产业，会以其强大的市场控制力，形成背离竞争均衡水平的垄断价格，使价格机制丧失作用，从而破坏资源的优化配置，降低社会的总体福利(如我国电力、铁路、通信、医疗等公用事业长期垄断高价给消费者带来的福利损失)。另外由于信息不充分和不对称、个人偏好不合理等原因导致市场参与者难以做出符合实际的最优决策。对于所有这些市场机制不能发挥有效作用的产业，只能由国家通过财税政策等措施进行干预，才能实现资源配置的优化。

　　(2)市场调整产业结构的效果有限。从理论上讲，产业结构调整与优化通过市场和政府都可以推动并完成，如果单纯依靠市场促进资源的合理有效配置，传统的产业结构也能实现合理配置资源，经济增长速度可能暂时得到提高，但国民经济的变化却只能体现在经济的增量上，却不可能出现结构性增长及经济增长质量的提高，更不可能出现全方位的大规模高效增长。这是因为在市场经济体制下，产业结构调整的微观经济主体——企业是以利益为先导的，其行为是自利的，不具有全局性和整体性。相反，在利益驱动下，微观个体行为的总体效果会造成产业结构的严重扭曲与失衡，当不能承受国民经济快速发展的压力时，将导致经济“瓶颈”制约范围的扩大，国民经济走向严重衰退。因而即便在实行市场经济的发达国家，产业结构调整与优化也都被作为政府弥补市场失灵的基本职责之一，并在公共财政政策中加以体现。如美国对高科技产业、日本和韩国对汽车产业的财政扶持等。

　　2、财政政策作用于产业结构调整的机理

　　财政税收具有作用直接、定点调控的特点，是促进经济结构调整的有力杠杆和重要工具。世界各国在推动产业结构优化和升级过程中，都不同程度地使用了财政政策，以财政直接投资和税收优惠等措施，集中财力直接推动产业结构调整，引导社会资金投向符合国家产业政策的领域。

　　(1)通过财政和税收等手段来引导投资方向和促进投资结构优化，进而发挥其对产业结构调整的信号和导向作用。如积极财政政策通过对高新技术产业给予税收优惠、对技术改造项目进行财政贴息等措施，一方面调动了企业进行技术改造的积极性，增强了银行对重点技术改造项目支持的信心和贷款力度，促进了传统产业的改造，发展了高新技术产业。另一方面产业结构的升级推动了我国经济增长模式开始发生质的变化，由粗放型的外延增长向集约型的内涵增长转变。

　　(2)财政政策可以通过其对收入、支出结构的安排，影响产业资金等资源的供给和需求，从而影响各类经济主体的行为和决策，对产业结构调整发挥着不可替代的作用。产业结构不合理的实质是资源配置的不合理性。由于并非所有产品市场和资源市场都处于自由竞争的状态，卖方垄断或买方垄断会使资源的不同用途得到不同的边际产品，或生产者对有利可图的机会的忽视，或生产要素缺乏流动性，导致社会资源配置不当。政府为了在全社会范围内实现资源的合理配置，利用财政政策，通过私人经济部门与公共部门之间的资源转移以及资源在公共部门内部的分配，最终在公共部门合理配置的基础上，促进私人部门的资源合理配置。

　　3、产业结构调整中财政政策的主要乏力点

　　(1)财政政策不能有效激励技术创新。首先，财政政策没有针对企业技术创新的整个过程设计相应的激励政策。长期以来，我国财税政策对企业技术改造、技术引进给予了一定的支持和优惠，但是对企业发明开发政策就显得薄弱，没有对企业的发明开发给予适当的财力支持，税收的优惠待遇也十分模糊和不明确，对企业发明人所取得特许权所得、转让所得税收优惠不够。此外财政政策对技术创新的产业化、产品化、商品化的支持十分不足，财税政策对企业采用新技术也无太多支持，反而对企业“四技”收入超过一定限额则照章纳税，结果限制了企业技术开发和技术经营的积极性。其次，财税政策的一些方面不利于企业技术创新动力机制的形成。对企业通过投入创新增加的利润所得，企业在开发高技术产品承担风险，财税政策都没有给予重视和规定，这极大地抑制了企业技术创新。

　　(2)财政政策在企业专业化分工方面引导作用不足。现在世界经济的开放度与依存度越来越高，每个国家都被纳入了世界分工体系之中，每个国家都不可能脱离世界经济体系独立发展，它必须和其他国家一道参与国际专业化分工。就我国而言，目前在世界分工体系中仍处于较低地位，和发达国家的分工联系基本上是垂直性的。要改变我国在国际分工体系中所处的不利地位，就应该制定合理的产业政策，促进产业结构优化和产业的升级换代。财政政策本应在此发挥巨大作用，然而由于我国财政政策在一些方面的设计不合理，因此对产业政策并没有起到足够的支持作用。首先，“分灶吃饭”的财政分配体制是各地区产业结构趋同、重复建设、盲目建设严重的重要原因。其次，政府财政支出的结构不合理，生产性投资支出使用效率低下是产业结构调整缓慢，社会分工不发达的原因之一。再次，财政补贴政策的补贴方向和补贴方式缺乏对产业政策的有力支持。例如，农业是弱质产业又是基础产业，需要政府更多扶持，特别是加入WTO后，我国农业要面对来自发达国家低价质优的农产品的强大冲击，然而财政补贴在支持农业方面只是实行简单化的“低价补贴”模式，使农业生产缺乏激励机制，刚化了依赖补贴心理，不利于农业生产技术的提高。此外，财政贴息等经济杠杆利用不足，没有很好地吸引社会资金参与投资，促进产业结构的升级。

　　4、产业结构调整优化中的财政政策取向

　　随着我国社会主义市场经济的建立，政府对资源配置的主导作用逐步让位于市场，市场成为资源配置的主体。与此同时，财政领域也正在向与市场经济相适应的公共财政框架方向改革。但由于市场对产业结构调整失灵的客观存在，支持产业结构调整成为公共财政的应有之意。因此产业结构调整与优化的财税政策应从公共财政的视角进行改革。

　　(1)坚持公共财政的基本原则。在市场经济体制下，政府活动的范围是市场缺位和市场失灵的领域，在运用财政政策手段调整产业结构时，应坚持公共财政的基本原则：凡是市场能处理好的，都交给市场去做；在市场机制有效的领域，对产业结构调整应坚持政策的诱导性，而非主体性。政府有限的公共财力应主要运用到提供公共物品和基础产业、基础设施、教育、高科技、高新技术等具有“外部正效应”的产业，逐步退出一般性的竞争领域。避免“与民争利”，最大限度地避免重复建设、产业趋同，以及缺乏比较优势和协作效益等问题。

　　(2)深化财税体制改革。现行分税制财政体制的缺陷，可以说是各地方产业结构趋同的深层原因。继续完善分税制财政体制，是财政支持产业结构调整的必然选择。第一，借鉴国外经验，以“因素法”代替“基数法”。以地方人口数量、土地面积、人均GDP等客观因素作为核定地方财政收支的标准，调整目前地方既得利益，是规范化分税制改革的必然趋势，也是产业结构调整的客观要求。第二，合理划分税种归属。总体划分依据是：凡是关系到国民经济全局、有利于加强中央调控的划归中央；与地方关系密切、税源分散的划归地方；与整体经济发展密切相关的税种划为共享税。按照产业结构调整的要求，企业所得税应划为共享税，以打破行政隶属关系，由中央和地方同源课税、分率计征，以促使中央和地方共同关心各级次企业的经营管理和经济效益，消除地方政府的投资冲动、强化地方财源而不顾产业结构整体布局的行为。第三，改革现行税制，使其适应经济发展战略特别是产业结构的调整，使其激励的对象和内容随着政策重点的转移相应调整。具体来说，可以从规范财政分配制度，编费扩税，健全税收征管，控制偷漏税和减免税，依法治税，减少税源流失，大力培植新的财源增长点，实行生产型增值税转为消费型增值税，合理调整现行消费税政策、所得税政策，制定对传统产业改造升级的税收政策。第四，要健全转移支付制度，提高公共服务均等化水平，增强区域政策整合能力，形成规范的收入来源，满足正常的公共开支需要。

　　(3)灵活运用财政贴息、财政信用等间接调控杠杆。随着政府投资主体地位的弱化，企业投资主体地位的强化，减少财政直接投资已成必然。因此，财政对企业的援助、调控将主要采取间接方式。将直接投资转化为间接手段，既符合市场经济下公共财政要求，也符合我国目前的财力状况。财政贴息是一个非常重要的间接调控杠杆，通过对企业贷款的贴息可以引导社会资金流向，优化产业结构。同时，运用较少贴息资金可以引导较大规模企业资金运转，推动企业专业化协作，引进国外先进技术，加强企业技术改造等，和财政直接投资相比，可以起到“四两拨千斤”事半功倍的作用。在配合产业结构调整方面，财政信用发挥作用的领域主要是具有明显的社会效益但经济效益不明显、资金供给难以由市场解决的产业，如基础设施、基础工业；促进农业发展、繁荣农村经济；支持支柱产业等。此外，除了启用贴息杠杆和信用杠杆的同时，还应考虑运用快速折旧、投资抵免等手段推动我国产业结构的调整和升级。

　　(4)税收优惠政策要突出国家产业政策目标。一是要明确产业发展序列，强化税收优惠政策的产业导向功能，引导资金和生产要素的合理流动。因此，税收优惠政策应当加强对农业、能源、交通运输、原材料等基础工业和基础设施建设的税收优惠，缩小税收优惠政策的梯度差，使全国产业结构趋于合理。二是税收政策应根据国家产业政策调整的总体目标，更好地综合运用优惠税率、加速折旧、税前列支、投资抵免、再投资退税等多种方式，不断改革和完善相关的政策和措施；服从和服务于产业结构优化升级的宏观战略，以充分发挥税收对产业结构的调整作用。

　　(5)完善相关配套政策。要实施有利于节能、降耗、减排和安全生产的政策，由工业扩大到建筑业、政府机构和公用事业等领域；要鼓励自主技术创新的综合配套政策；要建立普适性产业政策，促进产业结构优化升级、走新型工业化道路；要建立并完善有利于转变粗放型外贸增长方式的政策和有利于文明适度消费的引导政策。

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